Victor Baciu, AmCham Moldova: Principiile de bază de reglementare a activității de întreprinzător

Victor Baciu, AmCham Moldova: Principiile de bază de reglementare a activității de întreprinzător

• 17.05.2020

Victor Baciu, AmCham Moldova

I. Care lege stabilește principiile de bază de reglementare a activității de întreprinzător?

Principiile de care urmează a se ține cont în procesul reglementării activității de întreprinzător sunt stabilite în Legea 235/2006 cu privire la principiile de bază de reglementare a activității de întreprinzător.

II. Care este scopul Legii cu privire la principiile de bază de reglementare a activității de întreprinzător?

Scopul declarat al legii constă în crearea unui cadru juridic favorabil mediului de afaceri și climatului investițional pentru dezvoltarea social-economică[1].

Totuși, pentru o mai bună înțelegere a normelor pe care le conține, urmează a se analiza contextul în care a fost adoptată respectiva lege.

Despre reforma regulatorie (ghilotina regulatorie):

Legea 235/2006 a fost precedată de Legea 424/2004 privind revizuirea și optimizarea cadrului normativ de reglementare a activității de întreprinzător (așa-numita „Ghilotina I”), care a stat la baza următoarelor:

(i) Revizuirea cadrului normativ

Legea 424/2004 a stabilit principiile și acțiunile necesare pentru revizuirea cadrului normativ în scopul eliminării și evitării reglementărilor care la acel moment nu au corespuns legislației și care nu au fost orientate spre economia de piață, precum și pentru asigurarea stabilității și calității reglementării activității de întreprinzător[2].

Legea 424/2004 a stat la baza procesului de revizuire a tuturor actelor normative ale Guvernului și ale altor autorități ale administrației publice. Prin revizuire urmează a se înțelege analiza conținutului actelor pentru evaluarea corespunderii principiilor economiei de piață.

Revizuirea actelor oficiale s-a efectuat în 3 etape, fiind analizate peste 1000 de hotărâri de Guvern, hotărâri şi instrucţiuni ale ministerelor, serviciilor şi agenţiilor, din care aproape o treime au fost anulate pe motiv că aveau prevederi conform cărora statul era în drept să intervină în activitatea operaţională a întreprinderilor. Celelalte au fost modificate conform principiilor economiei de piaţă şi incluse în Registrul actelor normative care reglementează activitatea de antreprenoriat[3].

(ii) Instituirea Registrului actelor oficiale de reglementare a activității de întreprinzător

Prin aceeași lege, a fost instituit Registrul actelor oficiale de reglementare a activității de întreprinzător, reglementat prin intermediul Hotărârii Guvernului 1030/2005.

Din momentul aprobării lui, Guvernul și alte autorități ale administrației publice au fost obligate să abroge actele oficiale neînscrise în Registru[4].

(iii) Stabilirea actelor normative prin care se permite reglementarea activității de întreprinzător

Legea 424/2004 a determinat faptul că odată cu intrarea ei în vigoare, reglementarea activității de întreprinzător se efectua în exclusivitate prin legi și/sau hotărâri ale Parlamentului, hotărâri și/sau ordonanțe ale Guvernului și/sau acte oficiale ale autorităților administrației publice, adoptate conform prevederilor legislației care stabilesc limita competențelor autorităților respective[5].

Legea 235/2006 privind principiile de bază de reglementare a activității de întreprinzător –

Ghilotina II

Legea cu privire la principiile de bază de reglementare a activității de întreprinzător a fost cea de a doua fază a procesului de „ghilotină”, mai fiind denumită și „Ghilotina II”, fiind importantă datorită următoarelor:

a reprezentat o continuare a reformei regulatorii începute;
a stabilit principiile de bază de reglementare a activității de întreprinzător;
a stabilit procedura de revizuire a actelor normative potrivit acestor principii.

Având la bază prevederile Legii cu privire la principiile de bază de reglementare a activității de întreprinzător și în vederea adaptării cadrului de reglementare la prevederile ultimei, în decembrie 2007 au fost adoptate alte două legi[6], fiind revizuite și adaptate peste 83 de legi cu impact asupra activității de întreprinzător.

Astfel, scopul declarat al Legii 235/2006 poate fi mai bine înțeles analizând contextul adoptării sale și actele normative care au precedat-o și succedat-o, putând a fi rezumat la dereglementarea activității de întreprinzător și stabilirea principiilor legale de bună reglementare.

III. Ce presupune reglementarea activității de întreprinzător?

În sensul Legii 235/2006, reglementarea activității de întreprinzător semnifică (i) stabilirea drepturilor, obligațiilor, cerințelor și inderdicțiilor pe toată durata activității (de la inițierea până la lichidarea afacerii), precum și (ii) reglementarea relațiilor dintre autoritățile administrației publice, alte instituții abilitate prin lege cu funcții de reglementare și de control și întreprinzători.

IV. Pe baza căror principii are loc reglementarea activității de întreprinzător?

PRINCIPIUL PREVIZIBILITĂȚII

Principiul previzibilității urmează a fi privit sub următoarele trei aspecte:

a) Previzibilitatea reglementării:

activitatea de întreprinzător nu poate fi reglementată prin intermediul oricăror acte normative, ci doar prin intermediul legilor, hotărârilor și ordonanțelor Guvernului, și actelor normative ale autorităților administrației publice;
în cazul în care activitatea de întreprinzător este reglementată prin intermediul actelor normative ale Guvernului sau ale autorităților administrației publice, acestea urmează să fie adoptate cu respectarea limitelor de reglementare stabilite doar prin legi (existența temeiului legal), în caz contrar, prevederile lor nu pot fi invocate întreprinzătorilor.

b) Previzibilitatea cheltuielilor:

Plățile pentru actele permisive eliberate întreprinzătorilor se stabilesc prin legi cu indicarea obligatorie a actului și a mărimii taxei pentru aceste acte. Nomenclatorul Actelor Permisive conținând informații privind actul permisiv (licență, autorizație, cerificat), autoritatea emitentă, termenul de valabilitate și costul actelor permisive se conține în Legea 160/2011 privind reglementarea prin autorizare a activității de întreprinzător.
Serviciile prestare de autoritățile administrației publice și alte instituții cu funcții de reglementare și control, precum și cuantumul tarifelor pentru prestarea acestora, se stabilesc în nomenclatorul serviciilor aprobat de Guvern;
Cuantumul tarifelor pentru prestarea serviciilor se stabilește conform metodologiei aprobate de către Guvern. A se vedea cu titlu de exemplu: hotărârea Guvernului 90/2019 cu privire la aprobarea Metodologiei de calculare a tarifelor la serviciile prestate de Agenția Națională pentru Siguranța Alimentelor, precum și a Nomenclatorului serviciilor prestate de Agenția Națională pentru Siguranța Alimentelor și a tarifelor la acestea.

c) Previzibilitatea documentelor normativ-tehnice

Condițiile tehnice, sanitare, standardele și alte documente similare au caracter obligatoriu doar dacă sunt stabilite prin legi.

PRINCIPIUL TRANSPARENȚEI DECIZIONALE ȘI REGLEMENTĂRII

Principiul transparenței decizionale și a reglementării urmează a fi privit sub următoarele aspecte:

a) Transparența decizională și transparența reglementării

Legea 235/2006 nu conține prea multe reguli specifice în ceea ce privește transparența decizională și transparența reglementării, decât faptul că autoritățile publice au următoarele obligații:

să informeze asupra proiectelor de acte normative și să asigure accesul la ele sectorului privat;
să asigure transparența decizională în elaborarea actelor normative și în procesul luării deciziilor, prin implicarea sectorului privat;
să asigure publicarea actelor normative adoptate;
să înscrie actele normative în Registrul de stat al actelor juridice.

Pentru mai multe detalii despre transparența decizională și cadrul normativ aplicabil, aici poate fi consultat un articol dedicat subiectului al aceluiași autor.

b) Transparența actelor necesare inițierii și/sau desfășurării afacerii

Legea 235/2006 stabilește regula conform căreia activitatea de întreprinzător urmează a fi desfășurată în baza autorizării doar în cazurile prevăzute de lege.

Totuși, analizând prevederile art. 10 alin. (2) și (3) din Legea 235/2006, se constată că acestea ar fi desuete, urmând în continuare a se analiza prevederile Legii 160/2011 privind reglementarea prin autorizare a activității de întreprinzător.

În sensul Legii 160/2011, actul permisiv este documentul sau înscrisul constatator prin care autoritatea constată unele fapte juridice și întrunirea condițiilor stabilite de lege, atestând investirea solicitantului cu o serie de drepturi și obligații pentru inițierea, desfășurarea și/sau încetarea activității de întreprinzător sau a unor acțiuni aferente și indispensabile acestei activități[7].

Actul permisiv poate avea denumirea de licență, autorizație, permis, certificat, aviz, aprobare, brevet, atestat de calificare.

Totuși, indiferent de denumire, un document emis de o autoritate publică va fi considerat act permisiv dacă va întruni cel puțin unul din cele trei criterii stabilite la art. 4 alin. (1) din Legea 160/2011, și anume:

să constituie o condiţie şi/sau o cerinţă pentru iniţierea, desfăşurarea sau încetarea activităţii de întreprinzător în unul sau în mai multe domenii concrete;
să se refere la bunurile mobile şi/sau imobile şi la serviciile utilizate, fabricate sau comercializate în activitatea de întreprinzător;
să confirme și/sau ateste competențele profesionale ale angajaților unei întreprinderi, care sunt valabile doar pentru activitatea întreprinderii respective și indispensabile pentru activitatea de întreprinzător desfășurată de aceasta, respectivul act neputând fi utilizat de către angajații în cauză la o altă întreprindere cu activitate similară.

Analizând Legea 235/2006, cât și Legea 160/2011, se înțelege că legiuitorul reglementează foarte strict și atent introducerea oricăror acte permisive noi, urmărind ca respectiva practică să fie o excepție și nu o regulă.

În vederea respectării principiului proporționalității în raporturile dintre stat și întreprinzători, primul, la introducerea unui nou act permisiv, ar trebui să respecte inclusiv și testul prevăzut la art. 4 alin. (11) și (12) din Legea 160/2011, și anume:

Actul permisiv trebuie să reprezinte un mijloc de intervenție care urmează a fi utilizat în mod echivalent cu alte mijloace și tehnici de intervenție ale autorităților publice;
Instituirea unui act permisiv trebuie să fie în concordanță, în mod obligatoriu, cu unul sau mai multe riscuri pe care actul permisiv poate să le acopere și care nu sunt abordate prin alte mijloace de intervenție ale autorităților publice, inclusiv prin alte acte permisive.

Mai mult decât atât, la instituirea sau propunerea unui act permisiv nou este obligatoriu de a examina și de a propune eliminarea unor sau mai multor acte permisive în vigoare[8].

c) Aprobarea tacită a inițierii și/sau desfășurării afacerii

Atât Legea 235/2006, cât și Legea 160/2011, reglementează aprobarea tacită a actelor permisive în calitate de principiu de reglementare a activității de întreprinzător.

Principiul aprobării tacite se rezumă la faptul că, în cazul depășirii de către autoritatea emitentă a termenului legal pentru eliberarea, prelungirea, reperfectarea actului permisiv și în lipsa unei comunicări scrise privind suspendarea termenului de examinare a cererii sau refuzul ei, cu excepțiile prevăzute de lege, actul permisiv se consideră acordat prin aprobare tacită[9].

d) Transparența documentelor normativ-tehnice

Legea 235/2006 reglementează în mod distinct obligația ca documentele normativ-tehnice obligatorii să fie făcute publice, iar documentele propriu-zise și copiile de pe ele urmând a se elibera în mod gratuit.

PRINCIPIUL ANALIZEI IMPACTULUI DE REGLEMENTARE

Legea 235/2006 a fost prima lege care a introdus în legislația națională instituția Analizei Impactului de Reglementare, care a fost transpusă peste doi ani în textul Legii 780/2001 privind actele legislative și Legii 317/2003 privind actele normative ale Guvernului și ale altor autorități ale administrației publice centrale și locale (prin intermediul pachetului de legi Ghilotina II care au succedat-o).

Prin analiza impactului de reglementare (AIR) urmează a se înțelege argumentarea, în baza evaluării costurilor și beneficiilor, a necesității adoptării actului normativ și analiza de impact al acestuia asupra activității de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor și intereselor întreprinzătorilor și ale statului, precum și corespunderea actului scopurilor politicii de reglementare și principiilor de bază de reglementare a activității de întreprinzător[10].

Cu alte cuvinte, analiza impactului de reglementare urmează a fi privită ca o analiză ex ante efectuată pentru proiectele de acte normative care au impact asupra activității de întreprinzător.

Legea nr. 100/2017 definește analiza ex ante ca fiind un proces de identificare a problemei, stabilire a obiectivului, determinare a opțiunilor de soluționare a problemei ori de atingere a obiectivului și analiza impactului, efectelor sau consecințelor opțiunilor respective, cu scopul de a fundamenta necesitatea unei reglementări a relațiilor sociale[11].

Hotărârea Guvernului nr. 23/2019 cu privire la aprobarea Metodologiei de analiză a impactului în procesul de fundamentare a proiectelor de acte normative, stabilește expres că analiza de impact are inclusiv scopul de asigurare a principiului transparenței decizionale și respectării intereselor societății și drepturilor întreprinzătorilor, precum și asigurarea corespunderii actului normativ principiilor activității de legiferare[12].

Astfel, dacă un proiect de act normativ prevede reglementări cu impact asupra activității de întreprinzător, acesta urmează a fi în mod obligatoriu însoțit de analiza impactului de reglementare[13]. În acest caz, autorii proiectelor de acte normative pentru care legea prevede elaborarea analizei impactului de reglementare urmează să se conducă de baza metodologică din anexa la hotărârea Guvernului 23/2019.

Totodată, proiectele ce reglementează activitatea de întreprinzător, împreună cu analiza impactului de reglementare, se remit spre expertiză grupului de lucru al Comisiei de stat pentru reglementarea activității de întreprinzător (în continuare „Grupul de lucru”)[14].

Grupul de lucru își desfășoară activitatea în temeiul Legii 235/2006 și în conformitate cu prevederile Hotărârii Guvernului nr. 1429/2008 privind revizuirea și optimizarea cadrului normativ de reglementare a activității de întreprinzător, din cadrul acestuia făcând parte și reprezentanții mediului de afaceri (sectorului asociativ).

Grupul de lucru expertizează proiectele de acte normative (stabilind nivelul de conformare a conținutului normativ al proiectului cu principiile de bază de reglementare a activității de întreprinzător) și documentele de analiză a impactului (stabilind nivelul de conformare a documentului de analiză de impact cu cerințele HG nr. 23/2019).

Raportul de expertiză emis de Grupul de lucru este anexat în mod obligatoriu la documentul de analiză a impactului și la dosarul proiectului de act normativ, pentru a fi transmis spre promovare și aprobare[15].

PRINCIPIUL REGLEMENTĂRII MATERIALE ȘI PROCEDURALE A INIȚIERII, DESFĂȘURĂRII ȘI LICHIDĂRII AFACERII PRIN LEGI

Principiul reglementării materiale și procedurale a inițierii, desfășurării și lichidării afacerilor este reglementat în art. 14 al Legii 235/2006 și se rezumă la reiterarea unor reguli deja reglementate pe parcursul legii, în particular:

Normele materiale și procedurale de inițiere, desfășurare și lichidare a afacerilor, precum și de control asupra afacerilor, se stabilesc prin legi;
Autoritățile administrației publice nu sunt în drept să adopte norme primare pentru reglementarea inițierii, desfășurării și lichidării afacerilor;
Persoanele fizice şi juridice sunt obligate să se înregistreze la organele de stat sau să solicite actele permisive pentru practicarea unei activităţi doar în cazurile în care aceasta este prevăzut expres de lege (a se vedea și art. 10 alin. (1) din aceeași lege).

PRINCIPIUL ECHITABILITĂȚII (PROPORȚIONALITĂȚII) ÎN RAPORTURILE DINTRE STAT ȘI ÎNTREPRINZĂTOR

Regula de bază de care urmează a se ține în cont în raporturile dintre stat și întreprinzători constă în faptul că activitatea autorităților publice și altor instituții abilitate prin lege cu funcții de reglementare și de control (i) trebuie să fie proporțională asigurării intereselor societății și protecției drepturilor întreprinzătorilor; (ii) și să nu fie în exces necesităților atingerii scopurilor societății.

Principiul echitabilității (proporționalității) se materializează în următoarele:

a) Reguli stricte de efectuare a controlului asupra activității de întreprinzător

Având în vedere prevederile art. 16 din Legea 235/2006, se poate clar desprinde faptul că, controlul asupra exercitării activității de întreprinzător se efectuează doar în limitele și în cazurile prevăzute de lege, având caracter consultativ.

Legea conținând norme speciale în materia controlului asupra activității de întreprinzător este Legea 131/2012 privind controlul de stat asupra activității de întreprinzător.

Legea 131/2012 detaliază suficient de precis acțiunile autorităților publice ce se consideră a fi controale, tipurile de controale (planificat sau inopinat), necesitatea întregistrării controalelor în Registrul de stat al controalelor, periodicitatea și temeiurile desfășurării controalelor, precum și procedura controlului.

b) Procedura de suspendare a activității de întreprinzător

 Activitatea de întreprinzător poate fi suspendată, prin suspendarea sau retragerea actelor permisive ce vizează activitatea de întreprinzător, având ca efect imposibilitatea continuării acestei activități la nivel de întreprindere sau de unitate funcțională autorizată a acestora, doar prin hotărâre judecătorească[16].

Legea 235/2006 stabilește următoarele reguli specifice:

Activitatea de întreprinzător poate fi suspendată la cererea autorităților publice, în cazurile prevăzute de lege, prin hotărâre judecătorească;
În cazurile prevăzute de lege, activitatea de întreprinzător poate fi suspendată prin decizia autorităților publice, însă cu adresarea ulterioară în decursul a 3 zile lucrătoare în instanţa de judecată a autorităţii care a dispus suspendarea. În caz de nerespectare a acestui termen, suspendarea se anulează.
Instanța de judecată examinează cererea de suspendare a activității de întreprinzător în termen de 5 zile lucrătoare de la data acceptării acesteia.

Procedura suspendării și retragerii actelor permisive ce vizează activitatea de întreprinzător este reglementată în capitolul XXII3 din Codul de procedură civilă și conține reglementări adaptate la prevederile Legii 235/2006.

Temeiurile suspendării sau retragerii actelor permisive sunt reglementate în art. 10 și art. 11 din Legea nr. 160/2011 privind reglementarea prin autorizare a activității de întreprinzător.

De reținut:

În momentul adoptării Legii cu privire la principiile de bază de reglementare a activității de întreprinzător a fost urmărit scopul dereglementării activității de întreprinzător și stabilirii principiilor legale de bună reglementare;
Principiile de bază de reglementare a activității de întreprinzător nu au o existență de sine stătătoare în Legea privind principiile de bază de reglementare a activității de întreprinzător, fiind transpuse prin intermediul normelor materiale și procedurale pe tot parcursul cadrului normativ ce reglementează activitatea de întreprinzător;
Legiuitorul urmărește scopul feririi întreprinzătorilor de influențe administrative disproporționate și abuzive, normele materiale şi procedurale primare de iniţiere, desfăşurare şi lichidare a afacerii, precum şi de control asupra afacerii stabilindu-se prin legi;
Reforma regulatorie a activității de întreprinzător nu s-a terminat odată cu adoptarea Legii cu privire la principiile de bază de reglementare a activității de întreprinzător, fiind un proces continuu ce s-a desfășurat în mai multe etape, detaliile despre care vor fi analizate în cadrul unui articol separat.

[1] Art. 2 din Legea 235/2006.

[2] Art. 1 din Legea 424/2004.

[3] I. Creangă, L. Bordei, Analiza Impactului de reglementare a Proiectelor de Acte Normative, Biblioteca IDIS „Viitorul”, pag. 13.

[4] Art. 7 alin. (3) din Legea 424/2004.

[5] Art. 7 alin. (2) din Legea 424/2004.

[6] Legea 280/2007 și Legea 281/2007.

[7] Art. 2 din Legea 160/2011.

[8] Art. 4 alin. (2) din Legea 160/2011.

[9] Art. 11 din Legea 235/2006 și Art. 5 lit. g) din Legea 160/2011.

[10] Art. 13 din Legea nr. 235/2006.

[11] Art. 2 din Legea nr. 100/2017.

[12] Pct. 4 din HG nr. 23/2019.

[13] Art. 25 alin. (2) din Legea nr. 100/2017.

[14] Art. 34 alin. (4) din Legea nr. 100/2017.

[15] Pct. 38 din HG 1429/2008.

[16] Art. 17 alin. (2) din Legea 235/2006.